探析我国养老保障及其立法

摘要：建立和完善养老保障制度对我国经济和社喜发展意义重大养老保障制度必雳用科学理论指导；养老保障制度必须面向全体劳葡者，适合我国国情；养老保险制度必须可信可行；养老服务保障制度必须健全。养老保障立法应综合考虑、整体设计、科学规划；以社会保障法通则为基础，构建由社喜保障法通则、养老保障法、养老保障法实施细则和实施办法组成的养老保障法律体系；养老保障法包括养老社会保险法和养老服务保障法两部分。

关键词：养老保障；养老保障制度；立法

　　我国在1999年进人老龄化社会，能否建立和完善养老保障制度对我国经济和社会的持续、稳定发展意义重大。本文在分析我国养老保障制度创建和改革的基础上，对进一步完善我国养老保障制度，加快养老保障立法进程，提出几点粗浅的看法和建议。
　　一、我国养老保障制度的创建和改革
　　1．我国城镇全民所有制企业养老保障制度的创建和改革
　　1951年2月政务院颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》，对企业职工年老退休、疾病、伤残、死亡、生育等作出了给予必要物质帮助的规定，建立了全民所有制企业职工的养老保险制度。1955年l2月国务院又颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，在国家机关事业单位也建立了工作人员的养老保险制度1958年2月国务院公布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定)，统一了全民所有制企业、事业单位和国家机关职工的养老保险制度。1978年6月国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》．对干部、工人的养老保险分别作了不同规定，养老保险制度出现了倒退。计划经济体制下养老保险制度的特点是：(1)男年满60周岁，女工人满5O周岁，女干部满55周岁，连续工龄满l0年的，可以办理退休手续。(2)工人或干部按其连续工龄的长短，逐月付给退休养老金。(3)退休养老金的数额一般为本人退休的月标准工资的60～75％，一直付给至职工死亡为止。
　　从80年代初期开始，国务院制定了一系列法规，对企业职工养老保险制度进行改革。改革的基本内容：(1)到本世纪末基本建立起适应杜会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者的养老保险体系。在2010年前后建立比较完善和规范的、国际先进的，由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的三层次养老保险制度。(2)养老基金由企业负责制改为社会统筹制，社会统筹由市县逐步过渡到省级统筹。(3)实行国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度。基本养老保险由政府举办，强制性地覆盖到全社会劳动者，保障退休人员获替代率为社会平均工资20～25％的基础养老金，以保障退休人员最低的生活水平。补充养老保险由企业根据本单位经济效益情况为职工建立。补充养老保险的养老金替代率设计为50～60％，这一部分将成为退休人员养老收人的主要部分。个人储备性养老保险由商业保险公司举办，个人自愿投保。个人储蓄性养老保险主要是为了提高投保人退休后的生活质量(4)养老保险基金的筹资模式以社会统筹和个人帐户相结合的部分基金积累制模式，取代单一的现收现付社会统筹模式。基本养老保险基金分为社会统筹基金和个人帐户基金。社会统筹基金的资金来源为企业缴费的基本养老保险费的一部分，企业总的基本养老保险缴费比例一般不得超过企业工资总额的20％(包括划入个人帐户的部分)。基本养老保险个人帐户按本人缴费工资儿％的数额建立，资金来源由个人缴费和企业缴费两部分组成，个人缴费最终达到本人缴费工资的8％。补充养老保险所需资金主要由企业负责，也可以由企业和个人共同负担，但个人缴费部分不得超过供款总额的一半．补充养老保险费一律记人职工个人帐户。(5)基本养老金的发放采用“老人”老办法“新人”新办法的方法按月发放。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两项组成，基础养老金标准为省、市、自治区上年度职工月平均工资的20％，个人帐户养老金标准为本人帐户储存额除以120。辛充养老保险待遇按个人帐户养老金储存额的多少一次或分次发放。
　　城镇全民所有制企业养老保险制度在建立新制度的过程中，虽然取得了一些进展，但在实施过程中仍面临一些突出的难点和问题：(1)养老金的收缴率下降、养老金拖欠严重。养老保险费的全国平均收缴率1996年为87％，1998年降至82，7％，有些地区甚至降至50～60％由于养老金收缴下降，不少地区出现养老金收不抵支，进而导致越来越多的养老金拖欠的问题。至1998年3月底全国共拖欠离退人员养老金46．79亿元(2)职工个人帐户出现“空帐”。老职工的养老金来源是养老保障体制转轨关键。目前的实施方案，要求当代企业分担对“新人”进行养老积累和对“老人进行养老的双重任务。由企业当期缴费完成双重任务是行

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不通的。因此，就出现了挪用已进人在职职工个人帐户的养老金来支付已退休职工的养老需求，个人帐户大部分变为“空帐．．如1997年全国养老金当年收入为1337．9亿元，结余为86．6亿元，积累只占当年收的养老保险金的6．5％。(3)企业养老保险负担加重基本养老保险基金统筹率已由1978年的3％上升到1995年的20％，据世界银行预测，到2010年将达到25％，2030年将上升到48％，远远超过了国际上公认的20～25％的警戒线。(4)养老保险基金保值增值效果不明显，基金收益率不高在基金积累和运营方面，一方面因老职工的养老金缺乏来源，被迫挪用个人帐户资金，致使养老保基金积累难以形成；另一方面，有限的基金积累也因缺乏有效的管理和运营手段而难以保值增值。

　　2我国农村养老保障制度的试点改革
　　1991年国务院授权民政部在全国农村20个县搞社会养老保险试点，并于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，实行农村养老保险制度的地区，地方政府都制定了《农村社会养老保障办法》。农村养老保险制度：(1)现阶段是在农民达到温饱有余的地区采取农民自愿和政府引导相结合办法，以低标准起步，保障老年人的基本生活为目的，最终在农村建立以自我保障为主体，与集体、国家扶持相结台的养老保险制度(2)资金筹集坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人缴费一般不低于保险费的50％，村或乡镇企业根据经济承受能力确定补助数额，补助比例一般不超过50％(3)保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。保险对象可以选择参保档次，按全年、半年、季或月缴纳。可预交、补交、续交。(4)缴费采用个人帐户形式，实行储备积累，本人缴纳的费用和集体的补助都记入个人名下。(5)养老金的领取一般从年满60岁开始，给付不足l0年死亡的，保证给付10年，剩余年限的养老金由法定继承人或受益人领取。
　　农村养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，具有鲜明的社会和政治意义然而它也存在着一些有待克服的缺陷。
　　(1)养老金来源渠道单一、保障水平低农村社会养老保险采用完全基金积累模式，没有社会统筹资金来源主要靠个人和集体经济缴纳。农民投保的保费很低，无法满足农民老年人的基本生活需要如对样板县山东省平阴县调查发现，农民多数都选择了保费最低的2元，月的投保档次，按民政部《农村养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费l0年后，每月可领取养老金47元，l5年后每月可领取9．9元。。章制度建立的。由于缺乏科学的操作规程，一些地方只是持续了几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已解体。(3)覆盖面小，管理混乱，风险大。现行的农村社会养老保险的覆盖面一般只是一个县，这与保险的大数法则的要求存在差距。大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险金的情况便时有发生，使农民的养老金失去了保障。
　　二、我国养老保障制度的进一步完善
　　1养老保障制度建设必须用科学理论指导
　　养老保障制度建设是一个复杂的系统工程，涉及到社会的方方面面，关系到千百万人的利益，关系到社会的稳定和发展，需要广大理论工作者的探入研究和各学科的共同配合。然而我国对养老保障的研究时间短，理论水平和世界先进国家相距甚远。理论界对农村地区和欠发达地区的养老保障、老年人的服务保障、养老保障的立法和法律体系研究的少，而且目前对养老保障研究的大多是经济学和社会学人士，法学界和其他学界人士的介入较少。这对建立科学、台理、规范的养老保障体系是极不利的。因此，国家必须动员和组织我国经济学、社会学、法学、人口学、政治学、民族学等学科的理论工作者对养老保障的有关问题及其与有关制度的联系进行深入系统的研究只有这样才能使我国的养老保障制度建立在坚实的理论基础上，从而确保它的科学性、合理性和规范性，实现其稳定社会的功能。
　　2．养老保障制度蔷须面向城乡空体劳动者
　　建立面向城乡全体劳动者的养老保障制度是社会保障制度的根本要求和国家应负的义务。人人享有社会保障是世界各国社会保障制度的根本宗旨，也是我国宪法赋予公民的一项权利，是政府应尽的义务。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。
　　国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”据统计，美国和日本的养老保障覆盖率分别为95％和100％，而长期以来，我国的养老保障仅局限于国家机关和企事业单位职工，占人口70％的农民不能享有养老保障，只有将广大农民纳入养老保障网，