关于中国“贫民窟”问题的思考

　　于华楠

　　（南京大学经济学院，江苏南京 210093）

　　摘要：贫民窟现象是城市化进程中很难回避的问题。我国正处于城市化快速发展的阶段，贫民窟问题日益凸显。同发达国家以及广大发展中国家相比，我国的贫民窟存在着自身的特点。从形成原因上看，我国的贫民窟主要指城市开发建设中由于各种原因而被遗忘的角落，以及城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区。贫民窟确实能够带来一些社会问题，但它在一个城市的发展过程中起着提高城市居民生活水平和降低农村人口向城市转移成本的巨大作用。我们要正确对待和解决我国的贫民窟问题。

　　关键词：贫民窟；成因；作用；对策

　　2003年末，联合国的报告声称有10亿人居住在贫民窟中，大约占世界城市人口的1/3，全世界总人口的1/6。该报告预测30年后这个数字将翻倍，变成20亿。世界各国的城市发展历程表明，贫民窟是城市化进程中很难回避的问题，只要具备一定的经济规模和聚集效应，大城市总是会吸引越来越多的农村和周边中小城市的移民，从而引发并加重贫民窟问题。我国作为世界上人口最多的国家，正是处于城市化快速发展的阶段，每年有大量人口从农村涌入城市，城市内部也发生着重要变革，贫民窟问题已日渐凸显出来。

　　一、贫民窟的定义联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，即如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为贫民窟。

　　巴西地理统计局认为贫民窟是指“有50户以上人家，汇住在一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服务设施的生活区。”

　　可见，无论如何，贫民区都具有经济贫穷和居住条件恶劣的特点。

　　二、世界其他国家贫民窟的特征首先是英、美等发达国家。相对较富裕的国家在这个问题上并不能独善其身，在这些国家也有5400万人居住在类似于贫民窟的环境中。但因为这些国家完善的社会保障系统，以及大多已经进行的贫民窟的改造与建设，已经基本上看不到像许多发展中国家那样生活条件恶劣的贫民窟了。相对贫穷的人们可以生活在政府规划管理的社区中，部分社区的条件甚至超过了发展中国家的中等居住水平。虽然如此，与这些贫民区并存的社会问题，近年来却在欧美爆发得异常激烈。因为这些贫民区经常与民族、种族和宗教问题是联系在一起的。发达国家的贫民区问题更多的是一个社会问题。

　　而对于广大发展中国家来说，贫民窟问题不仅是一个社会问题，更是一个经济问题。贫民窟问题主要产生于城市的快速发展。城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀，造成大量无地农民向城市流动，然而城市化过程中农民的就业机会却严重不足。农民单项流动虽然推动了城市工业的发展，但城市经济发展创造出来的就业机会远远满足不了不断扩展的城市人口的就业需求，加上进城农民自身的素质偏低和工作技能缺乏，出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题，导致他们由农村的无业农民转而成为城市的贫民。

　　在印度、巴西等发展中国家的贫民窟中最显著的特征就是其中居民的贫穷。没有退路的贫民窟居民居住环境十分恶劣。城市规划和公共政策也忽略低收入人群的需求，贫民很难在城市获得建房用地，住房不得不非法占用城市共有土地，如山头和工地。

　　三、我国的贫民窟的现状和成因

　　我国也存在贫民窟现象——我国多称之为棚户区，但并不像许多发展中国家那样严重，并且成因也不尽相同。

　　棚户区应是指城市中结构简陋，抗灾性差（抗震、防火、防洪性差），居住拥挤，功能差（几辈同室、无上下水、更无供气供热），居住环境差（粪便垃圾无序排放、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差）的房屋集中的地方。我国的棚户区主要分为两类，而且这两类也不能截然分开。

　　一类可以称为城市角落，主要包括内城遗忘区、城中村、厂中村等，总体上都是在城市开发建设中由于各种原因被遗忘的角落。目前这类城市角落在我国的贫民窟中占一个相当大的比例。它属于城市自身发展过程中存在的历史问题，是由于地方政府非健康的城市建设方针和发展思路造成的。北京社会科学院在《北京城市角落调查报告》中给这些城市角落归纳出以下特点：环境脏乱差，周围各类机构少，市政基础设施不足，危旧平房集中，居民整体文化素质不高，居民总体收入偏低，实际居住人口老化，流动人口相对聚集，特殊群体聚居（如外地求学者、上访者、发廊女等）。将这种角落的住房情况和上述联合国对贫民窟的定义相比较，可以看出中国与其他国家的贫民窟在某些方面非常相似，但在另一些方面则有着显著的差异。在人均住房面积、卫生设施和住房使用权等方面，中国的城市角落均达不到联合国人居署的标准；而在水电、道路等基础设施和住房质量等方面，中国的城市角落则明显优于其他发展中国家的贫民窟。这种城市角落都做到了通水、通电、通邮，外来人口和本地人口支付同样的费率。有固定的垃圾回收点，有相对便利的商业和服务网络。绝大多数都是砖混结构的房子，而不像许多发展中国家的贫民窟中常见的纸板和塑料布搭建的临时窝棚。

　　城市角落的另一个显著特点是，与其他国家的贫民非法占用他人土地建房不同，这里都是合法建筑，居民有权使用这些土地。当然他们为了扩大自己的居住空间，或多或少地违反了当地的一些规章制度，因此很大一部分住房被政府认定是违章建筑，但这种违章和其他国家的违章有本质的不同。

　　另一种就是城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区，这种棚户区生活条件比城市角落要更差一些，表现在基础设施、卫生设施、安全状况以及地理位置等各个方面。我国的进城农民和大多数发展中国家的进城农民不同。我们的农民并不是在家乡失去土地才不得不进城的，他们大多数属于农民中聪明勤劳的分子，是为了追求相对更好的生活，自愿来到城市中，因此他们进行犯罪活动的可能性较小。这些农民在家乡还保留自己的一份土地，一旦在城市中无法立足，他们还可以回到农村。人口是可以双向流动的。所以他们生活条件也不会像印度、巴西等国家的贫民窟那样差，否则他们会再回到农村。

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